Rapport 2021

Ladda ner rapporten

Klimatpolitiska rådets rapport 2021 (pdf)

Sammanfattning och rekommendationer

Året 2020 blev ett mycket speciellt år. Världen drabbades av en pandemi som starkt påverkade livet för människor på alla kontinenter. Pandemin har i sin tur lett till en djup samhällelig och ekonomisk kris. Regeringar runt om i världen har beslutat om omfattande och ingripande åtgärder där stora offentliga medel har satsats för att bekämpa smittspridningen samt motverka pandemins sociala och ekonomiska konsekvenser.

Hur dessa insatser utformas får stor påverkan på möjligheterna att nå klimatmålen på såväl kort som lång sikt. Det handlar dels om beslutens direkta effekter på ekonomi och samhälle, dels om indirekta effekter såsom tilliten till samhällets institutioner och till internationellt samarbete.

I år har Klimatpolitiska rådet valt att särskilt fokusera utvärderingen av den samlade politiken på regeringens kris- och återhämtningspolitik under 2020 och hur den påverkar möjligheterna att uppnå de klimatpolitiska målen. Därutöver innehåller årets rapport en övergripande bild av utsläppsutvecklingen och en uppföljning av regeringens klimatpolitiska handlingsplan liksom regeringens klimatredovisning till riksdagen.

Stora tillfälliga utsläppsminskningar 2020 – men obetydliga effekter på möjligheterna att nå klimatmålen

Den senaste officiella statistiken över utsläpp av växthusgaser i Sverige gäller år 2019, alltså innan pandemin bröt ut. Utsläppsminskningen det året var 2,4 procent, vilket är något mer än de närmast föregående åren men fortfarande inte i närheten av de 6–10 procent per år som krävs för att nå noll nettoutsläpp år 2045. Positivt är att etappmålet att minska utsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter med 40 procent till år 2020 har uppnåtts oberoende av pandemins tillfälliga effekter på utsläppen.

Utsläppen av växthusgaser minskade tillfälligt under 2020, både globalt och i Sverige, framför allt beroende på restriktioner och rekommendationer i syfte att minska spridningen av coronaviruset. Utsläppsminskningen var historiskt stor men samtidigt inte större än vad som krävs varje år för att temperaturökningen ska kunna hållas under 1,5 grader. Minskade utsläpp under enstaka år innebär inte heller att växthuseffekten avtar utan bara att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären tillfälligt ökar något långsammare än den annars skulle ha gjort. Först när nettotillförseln blir noll eller negativ finns förutsättningar för att uppvärmningen ska avstanna. Detta kräver strukturella och permanenta förändringar vilka i sin tur kräver fortsatta politiska reformer.

Ett möjlighetsfönster för klimatomställningen…

Coronakrisen utgör en stor påfrestning för samhället och har drabbat många familjer och enskilda hårt. En kris kan också skapa möjligheter att tänka om, tänka nytt och uppnå större förändringar. Förutsättningarna för att ställa om för att uppnå klimatmålen är på flera sätt bättre efter coronakrisen än de har varit i anslutning till tidigare ekonomiska kriser.

En orsak är de långsiktiga, underliggande förändringar som fanns före krisen: Det handlar om digitalisering och teknikutveckling, allt mer konkurrenskraftig förnybar energi, näringslivets inriktning på fossilfri konkurrenskraft, utvecklade klimatpolitiska ramverk och högre politiska ambitioner i allt fler länder samt ett brett opinionsstöd för klimatomställningen. Detta kan kallas för klimatomställningens etablering och mognad.

En annan orsak är en frambrytande insikt om att snabb förändring och gemensam handling är möjlig, inklusive omfattande klimatinvesteringar, en insikt om momentum. Samhällen kan reagera snabbt och resolut under kris. Detta möte mellan mognad och momentum öppnar ett möjlighetsfönster för att öka takten i klimatomställningen.

…som regeringen underutnyttjat

I en akut kris är det naturligt att den kortsiktiga krishanteringen hamnar i förgrunden. Därför är det positivt att den svenska regeringen under 2020 fattat få beslut som riskerar att direkt motverka klimatmålen.

Men när det gäller återhämtningen ut ur krisen och de mer långsiktiga reformerna måste kraven ställas högre. Då räcker det inte att ”inte göra fel”. Takten i klimatomställningen är fortfarande för långsam och politiken är inte tillräcklig för att klimatmålen ska nås.

Enligt Klimatpolitiska rådets analys är det bara en tiondel av regeringens återhämtningsinsatser som också bidrar till att uppnå de klimatpolitiska målen. Regeringen har varit pådrivande för skarpare klimatmål och högre ambitioner i EU, men bland medlemsländerna finns flera länder som kopplat återhämtningsinsatserna till klimatomställningen tydligare än i Sverige.

Politiken har en viktig roll i att skapa förståelse och mening under en kris och att samla alla aktörer i samhället för att agera i en gemensam riktning. Regeringen har beskrivit sin återhämtningspolitik som ”en kraftfull grön ekonomisk återstart”, men budskapet har inte varit konsekvent. Det saknas en tydlig och sammanhängande berättelse om vägen ut ur krisen mot visionen om Sverige som världens första fossilfria välfärdsland.

Så kan regeringen bättre nyttja möjlighetsfönstret

Trots att 2020 var ett omtumlande år har coronakrisen i sig hittills inte på något avgörande sätt försämrat klimatomställningens långsiktiga förutsättningar. Vissa investeringar kan ha senarelagts inom industri- och energisektorerna men samtidigt har nya stora fossilfria satsningar presenterats. Transportsektorn, som redan var inne i ett starkt förändringsskede, har påverkats mest av krisen, men det är ännu för tidigt att säga vilken långsiktig effekt detta får på möjligheterna att nå klimatmålen. Gällande politiska prioriteringar och planer är således fortsatt relevanta. Regeringen bör utnyttja det möjlighetsfönster som nu finns till att omsätta planer i handling och öka taken i klimatomställningen.

Knyt återhämtningspolitiken starkare till klimatomställningen

Regeringens klimatpolitiska handlingsplan finns på plats liksom ett stort antal strategier och initiativ inom områden som är centrala för klimatomställningen. Ett tjugotal näringslivssektorer har tagit fram färdplaner för fossilfri konkurrenskraft. Regeringen ska inom kort presentera sitt nationella återhämtningsprogram under EU:s gemensamma återhämtningsfacilitet. Det är av största vikt att regeringen använder återhämtningspolitiken för att förverkliga den klimatpolitiska handlingsplanen och knyta samman alla olika strategier och färdplaner, och därmed arbeta mer sammanhängande. Då kan också en meningsfull och stark berättelse formas om vägen ut ur coronakrisen, en berättelse som samtidigt stärker arbetet med att uppnå klimatmålen.

Regeringen inrättade i juni 2020 ett klimatkollegium, under ledning av statsministern, för att samordna regeringens genomförande av den klimatpolitiska handlingsplanen. Kollegiet skulle också få en central roll i att klimatsäkra återhämtningspolitiken. Aktörer utanför regeringen har dock fortfarande svårt att se och förstå om och hur klimatkollegiet gör skillnad för regeringens arbete. Kollegiet har emellertid en stor potential att skapa ett bredare ansvar och ägarskap för genomförandet av regeringens klimatpolitiska handlingsplan och den samlade politiken för att uppnå klimatmålen. Kollegiet kan samtidigt säkerställa att strategier och beslut som regeringen fattar blir sammanhängande.

Möjlighetsfönstrets finansiering

Det behövs omfattande investeringar i bland annat fossilfria energisystem, transporter och infrastruktur för att klimatmålen ska vara möjliga att nå. Politiken har en viktig roll i att skapa goda förutsättningar för andra aktörer att investera hållbart. Men det finns starka skäl också för att staten ibland behöver vara med och (del)finansiera klimatinvesteringar, vilket är mest uppenbart när det gäller samhällelig infrastruktur. Internationella ekonomiska samarbetsorganisationer som IMF, Världsbanken och OECD – liksom EU – uppmuntrar medlemsländerna att satsa på gröna investeringar på vägen ut ur coronakrisen.

Finanspolitisk stimulans för ekonomisk återhämtning kan tillsammans med en ökad öppenhet för offentligt stöd till näringslivet bidra starkt till ett momentum för att stärka och påskynda klimatomställningen på vägen ut ur coronakrisen. Tillsammans med klimatomställningens mognad – till exempel näringslivets egna strategier för klimatomställning – skapas sammantaget ett möjlighetsfönster för en mer kraftfull politik för att nå klimatmålen.

Efter 1990-talskrisen skapades ett finanspolitiskt ramverk som bidrog till att Sverige fick en mer transparent budgetprocess och starkare statsfinanser. I ett akut krisläge bör ramverket tillämpas på sätt som inte riskerar att stänga möjlighetsfönstret för samhällsekonomiskt lönsamma klimatinvesteringar. Flexibiliteten i det finanspolitiska ramverket bör nyttjas så att inte sparandet ökas för snabbt när överskottsmålet ska nås.

Det finanspolitiska ramverket, som fokuserar på de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet, saknar en analys av klimatförändringarnas risker för de offentliga finansernas hållbarhet. Den översyn av ramverket som påbörjas 2025 för att träda i kraft 2027 bör därför tidigareläggas för att säkerställa att riskanalysen inkluderar relevanta risker för framtida generationer. Skuldankaret på 35 procent av BNP har satts för att ge en betydande marginal till EU:s skuldgräns och till skuldnivåer som identifierats som problematiska. Ett alltför lågt skuldankare kan dock medföra att Sverige investerar otillräckligt för framtida generationer. En risk som utifrån behovet av klimatomställning kan visa sig vara minst lika stor eller större än risken för ett otillräckligt sparande.

Även penningpolitiken, som drivs av Riksbanken, behöver förhålla sig till klimatomställningens krav och möjligheter samt de risker som klimatförändringarna medför. Å ena sidan kan klimatförändringarna försvåra för Riksbanken att nå inflationsmålet och bli ett hot mot den finansiella stabiliteten. Å andra sidan kan Riksbankens penningpolitik, till exempel vid köp av företagsobligationer, påverka möjligheterna att nå klimatmålen.

Klimatpolitiska rådet menar att den nya riksbankslagen, vilken är under beredning när denna rapport publiceras, bör tas fram med ett tydligt klimatperspektiv. Rådet rekommenderar att den nya riksbankslagen inkluderar att Riksbanken förhåller sig till klimatförändringens påverkan på penningpolitiken samt att Riksbanken bidrar till att klimatmålen nås.

Förutsättningar för klimatinvesteringar

Ett redan känt hinder för att viktiga klimatinvesteringar ska komma på plats i tid är utdragna tillståndsprocesser. De regler som ska säkerställa bland annat miljöhänsyn i samhällsplaneringen riskerar paradoxalt nog att bromsa klimatomställningen. Utöver den översyn av relevant lagstiftning och regelverk som Klimatpolitiska rådet tidigare rekommenderat, och som regeringen inlett, är det viktigt att se till att tillståndsprövande myndigheter har nödvändiga resurser, tillräcklig kompetens och tydliga riktlinjer för att snabbare kunna handlägga en större mängd ansökningar.

Klimatomställningen kräver ny kunskap och stärkt kompetens inom alla branscher och områden, såväl inom offentlig som privat och civil sektor. För att Sverige ska kunna stärka sin konkurrenskraft bör regeringen därför utnyttja möjligheten att i den fortsatta återhämtningspolitiken investera i riktade och efterfrågade kompetenslyft för klimatomställningen. En bredare nationell folkbildning och mobilisering av civilsamhället kan dessutom underlätta genomförandet av en politik som når klimatmålen.

Klimatpolitiska rådet har, liksom andra myndigheter och forskningsrapporter, lyft fram betydelsen av att investeringar i transportinfrastruktur bidrar till ett mer transporteffektivt samhälle. Det inriktningsunderlag som nu ligger på regeringens bord, och som kan styra investeringar i transportinfrastrukturen under minst halva perioden fram till nollutsläpp 2045 pekar dock inte mot någon större förändring. Regeringen behöver samla berörda myndigheter för att gemensamt ta fram ett underlag för transportinvesteringar inom ramen för de klimatpolitiska målen.

EU:s gröna giv och återhämtningsprogram

Regeringen bör inspireras av hur EU har vävt samman återhämtningspolitiken och klimatomställningen, liksom av hur klimatagendan knutits till en bredare hållbarhetsagenda för bland annat resurseffektivitet och cirkulär ekonomi, biologisk mångfald och en rättvis omställning. Den fortsatta klimatomställningen i Sverige kommer att påverkas starkt av alla de nya och förändrade regelverk som nu utvecklas på EU-nivå, kopplat till den gröna given och EU:s omfattande återhämtningsprogram. Det finns anledning att se över om det svenska regeringskansliet har tillräckliga resurser för att kunna både påverka och tillvarata den europeiska gröna reformvåg som bara har börjat.

Öppningar för förändrade beteenden

Coronakrisen har på flera områden lett till snabba och omfattande beteendeförändringar. Politiken bör sträva efter att stödja sådana beteendeförändringar som kan bidra positivt till klimatmålen och motverka dem med negativa effekter. Det kan exempelvis handla om att stödja mer hållbara resmönster och digitala möten, att ta fram regelverk som underlättar ett effektivare lokalnyttjande eller effektivare logistik vid e-handel och att stimulera lokalt natur- och friluftsliv och hållbar turism. När pandemin är över behöver de som nu valt bilen vända tillbaka till kollektivtrafik och andra mer klimateffektiva transportmedel.

Följ upp och redovisa genomförandet av den klimatpolitiska handlingsplanen

I december 2019 beslutade regeringen, i enlighet med klimatlagen, om en klimatpolitisk handlingsplan som under de kommande fyra åren skulle vägleda regeringens arbete för att uppnå klimatmålen. Regeringen har dock inte redogjort för hur det går med planens genomförande i klimatredovisningen till riksdagen, varken för år 2020 eller i något annat sammanhang. En sådan uppföljning är viktig för regeringens eget arbete och för att leva upp till syftet om tydlighet och transparens bakom det klimatpolitiska ramverket.

Regeringen har under snart tre års tid aviserat att en konsekvensbedömning i förhållande till klimatmålen ska göras av alla relevanta förslag i utredningar och myndighetsunderlag. Detta har ännu inte skett.