Klimatpolitiska rådets uppdrag och behovet av en ny analysmodell

Sverige har skarpa mål för minskade utsläpp av växthusgaser. Sedan 2018 finns ett klimatpolitiskt ramverk som samlar dessa mål med tillhörande lagstiftning och en kontrollfunktion. Ramverket är antaget av riksdagen i stor politisk enighet med det övergripande målet att Sverige senast år 2045 ska ha noll nettoutsläpp av växthusgaser, för att därefter uppnå negativa utsläpp.

Klimatpolitiska rådet är en del av ramverket, med uppdrag att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som riksdagen har beslutat om. Det är ett brett och komplext uppdrag eftersom det inte handlar om att utvärdera enskilda insatser eller något enskilt politikområde utan om hela samhället och all den politik som påverkar samhällets utveckling.

Uppdraget är också nytt och det finns ingen etablerad metod för hur det ska lösas. Klimatpolitiska rådet har därför tagit fram ett egen analysmodell, baserat på forskning och erfarenheter från många olika vetenskapliga discipliner. Ramverket kommer att utvecklas löpande och består i nuläget av två delar. I den ena delen undersöker vi de specifika styrmedel som påverkar utsläppen av växthusgaser i olika sektorer. Vi bedömer deras potential, effekt och effektivitet. Det här kallar vi metod för effektbedömning. Den andra delen tittar på sammanhanget som dessa styrmedel befinner sig i. Här analyserar vi utifrån valda kriterier regeringens organisation, processer och ledarskap för det klimatpolitiska arbetet. Tillsammans utgör detta den samlade politik som påverkar samhället i stort och hela det system som sedan genererar alla de växthusgasutsläpp som sker inom Sveriges gränser.

Kpr-metod

Ledarskap och styrning

För att politik ska fungera krävs flera saker. Reformer eller lagstiftning kan inte utvärderas utan sitt sammanhang. Det finns en omfattande forskningslitteratur inom olika kunskapsområden som sammantaget identifierar väsentliga aspekter av en verkningsfull politik för klimatomställning. Utifrån den kunskap som finns och i dialog med forskare från olika discipliner har vi identifierat sju kriterier som är både ömsesidigt beroende och lika viktiga.

7perspektiv

Dessa kriterier utgör grunden för vår bedömning av regeringens samlade politik (klicka nedan för mer utförlig information). De kan inte alltid kopplas till ett visst antal ton minskade utsläpp, men är nödvändiga för att politiken som helhet ska bli verkningsfull och långsiktigt hållbar. I det fortsatta arbetet med denna utvärderingsansats kommer sannolikt kriterierna att kompletteras och justeras i takt med att förståelsen av klimatomställningen och vad som är ”verkningsfull politik” förändras

Gemensam målbild och vision
Visa

Att det finns en lättillgänglig, väl förankrad och lockande vision som beskriver var ansträngningarna siktar någonstans är lika viktigt som det konkreta målet. Genom att knyta klimatomställningen till andra centrala samhällsmål om välfärd och välstånd ökar dessutom förutsättningarna att förankra den hos fler aktörer. Den målbild som finns idag är att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsland. I kombination med en tydlig vision, eller berättelse om hur det framtida fossilfria välfärdslandet ska se ut, underlättas genomförandet i alla delar av samhället. En attraktiv vision med en tydlig riktning kan både skapa motivation och göra det lättare att prioritera mellan olika insatser.

Måluppfyllelse
Visa

Klimatlagen ställer upp ett tydligt kvantitativt mål om noll nettoutsläpp av växthusgaser 2045, ett långsiktigt mål som kompletteras med ett antal etapp- och sektorsmål. För att kunna bedöma om den politik som förs är tillräcklig för att nå målen behöver man på något sätt bedöma vilken effekt varje enskilt beslut kommer att få på växthusgasutsläppen. Ännu viktigare är att göra beräkningar eller föra ett resonemang kring vilken sammantagen effekt som den förda politiken kan få på utsläppsutvecklingen. En förutsättning för att kunna göra detta är att veta när en viss insats ska genomföras eller när aviserade reformer planeras att träda i kraft.

Även om effekten av planerade insatser inte alltid kan kvantifieras i en viss mängd minskade utsläpp av växthusgaser, är det alltid möjligt att göra någon form av bedömning av politikens effekter, åtminstone för utvecklingen i närtid. Det är också värdefullt att föra en kvalitativ diskussion om i vilken grad politiken förväntas bidra till att klimatmålen kan nås och på vilket sätt föreslagna initiativ bidrar och samverkar.

Kostnadseffektivitet
Visa

För att samhällets resurser ska fördelas på ett så effektivt sätt som möjligt mellan många olika ändamål är kostnadseffektivitet ett viktigt kriterium. Det handlar om att säkerställa att det långsiktiga målet om noll nettoutsläpp nås till lägsta möjliga kostnad för samhället. Politiska förslag som gör att klimatomställningen blir onödigt kostsam för hela eller delar av samhället kan urholka legitimiteten, både för det enskilda förslaget, men också för klimatpolitiken som helhet. Kostnadseffektiva insatser tar ansvar för att våra gemensamma resurser används på ett klokt sätt, och underlättar på det sättet omställningen.

Ibland används begreppet dynamisk effektivitet, vilket avser effekter av en viss insats som uppstår i andra och tredje led genom att till exempel stimulera teknisk utveckling. Den dynamiska effektiviteten behöver normalt bedömas i ett längre perspektiv. Överhuvudtaget är tidsperspektivet högst väsentligt när politikens effektivitet ska bedömas.

Aktörssamverkan
Visa

Sverige är ett land med stark samverkanstradition, konsensuskultur och hög tillit till samhällets institutioner. Det är en styrka när stora samhällsförändringar ska genomföras. Att samhällssektorer på olika nivåer (lokalt, regionalt, nationellt och internationellt) både samarbetar med varandra och drar åt samma håll bidrar i hög utsträckning till en effektiv implementering av fattade beslut. När det gäller en så stor och snabb omställning som krävs för att nå målet om noll nettoutsläpp av växthusgaser till 2045, behöver alla olika beslutsnivåer i samhället involveras och mobiliseras. En bred samverkan mellan samhällsaktörer kommer att vara avgörande.

Koordinering, organisation och resurser
Visa

Här tittar vi på tre olika aspekter. Dels horisontell koordinering mellan olika politikområden, alltså att klimat integreras i allt beslutsfattande, dels koordinering specifikt med budgetpolitiken, och slutligen vertikal koordinering mellan olika beslutsnivåer.

Alla dessa aspekter är avgörande för att lyckas få det breda genomslag som behövs för att hela samhället ska kunna ställa om. Mycket handlar om att få olika politikområden att understödja varandra istället för att motverka varandra, vilket är en risk utan koordinering. För att lyckas med detta behöver både lagstiftning och samhällsmål ses över så att de är förenliga med klimatmålen, samtidigt som konsekvensanalyser görs av alla relevanta politikområden.

Politiska insatser på hemmaplan bör också för att vara så verkningsfulla som möjligt relatera till både det globala och det europeiska perspektivet. Dessutom behöver specifika politikområden som transport, bygg, eller folkhälsa, samordnas. Avgörande för allt detta är att regeringens eget arbete och styrningen av myndigheterna görs på ett sätt som driver klimatarbetet med tillräcklig kraft och styrka. Det krävs ett tydligt och starkt ledarskap.

Långsiktighet med lärande och flexibilitet
Visa

Omställningen mot nollutsläpp av växthusgaser är ett arbete som kommer att pågå under många decennier och inkludera alla delar av samhället, offentlig sektor lika mycket som företag, ideella organisationer och enskilda individer. För att minska riskerna och främja möjligheterna för alla inblandade aktörer, är det viktigt med transparens, långsiktighet och förutsägbarhet i politiken. För att undvika tvära kast vid varje val krävs bred politisk förankring. Det är också ett huvudsyfte med det klimatpolitiska ramverket. Att skapa kontinuitet har stor betydelse för alla aktörer som medverkar i Sveriges klimatomställning och inte minst för näringslivets villkor och konkurrenskraft

Omvärldsutvecklingen, ny kunskap och förändrade förutsättningar gör att klimatpolitiken också behöver vara flexibel för att på ett hållbart och kostnadseffektivt sätt nå de uppsatta målen. Detta ställer krav på en kontinuerlig uppföljning av politiken samt en process för hur lärandet från uppföljningar och utvärderingar ska utveckla politiken mot ökad måluppfyllelse.

Acceptans, legitimitet och samspel med andra samhällsmål
Visa

Ett brett stöd och acceptans för den politik som förs är avgörande för att klimatomställningen ska lyckas. Stora förändringar på alla samhällsnivåer kommer att krävas för att skynda på utsläppsminskningarna – vilket alltid innebär en utmaning för sammanhållningen i ett samhälle.

På en övergripande nivå kan svensk ekonomi och svenskt näringsliv gynnas av denna omställning, men den kommer att skapa vinnare och förlorare bland företag, orter och medborgare. En annan utmaning är att det finns tecken på att tilliten i det svenska samhället sjunker, även om den fortfarande är hög i en internationell jämförelse. Diskussionen blir mer polariserad och den allmänna framtidstron försvagas. Oavsett faktiska förhållanden finns en risk att de upplevda orättvisorna mellan till exempel stad och landsbygd ökar, liksom känslan av otrygghet.

Allt detta gör det viktigt att den förda politiken kan hantera både reella fördelningsproblem och känslan av hotfulla förändringar eller upplevda orättvisor.

Styrmedel

Inte heller de enskilda styrmedlen kan utvärderas isolerade från varandra. För att avgöra om den politik som förs och planeras är tillräcklig för att nå klimatmålen måste vi förstå, inte bara hur enskilda styrmedel fungerar, utan också hur summan av alla styrmedel påverkar utsläppen. Dessutom behöver vi titta på olika tidshorisonter.

Det finns i dag flera olika metoder och analytiska verktyg för att utvärdera enskilda styrmedel och deras effekt, alla med sina styrkor och svagheter. Dessa angreppssätt ger viktig kunskap om hur styrmedel bör utformas i olika situationer. Det saknas dock en vedertagen och enhetlig modell för att utvärdera den samlade politikens bidrag till möjligheterna att nå klimatmålen. Därför har vi utvecklat en metod som i fyra steg bedömer den samlade effekten av olika styrmedel. Metoden illustreras i figuren nedan.

Figur-3-4steg

Utvärderingen av styrmedel tittar på både effektivitet och effekt. Alltså både vilka ekonomiska och samhällsrelaterade vinster och kostnader som är förknippade med styrmedlen, och hur långt styrmedlen tar oss mot målet. Den övergripande bedömningen görs i fyra steg.

Steg 1: lösningar
Visa

Det första steget utgår från en kartläggning av möjliga utsläppsminskande lösningar (ny teknik, ändrade beteenden etcetera) som vi vet finns i de olika sektorerna och deras potential att minska utsläppen. Denna information är hämtad från Panorama, ett öppet verktyg som visualiserar klimatomställningen i Sverige och som Klimatpolitiska rådet har utvecklat tillsammans med Naturvårdsverket och Energimyndigheten.

I vissa fall har lösningarna och potentialerna som finns i Panorama kompletterats med mer specifik eller aktuell information. Detta har gjorts i dialog med forskare, myndighetsrepresentanter, näringslivsaktörer och andra experter med djup kunskap om klimatomställningen i de olika sektorerna. I de allra flesta sektorer finns idag väl kända och etablerade lösningar för att kunna leverera på de mål som är uppsatta, men det finns undantag där kända lösningar idag saknas, jordbruket är ett sådant exempel.

Steg 2: hinderkarta
Visa

Det andra steget kartlägger de hinder som finns för att lösningarna ska bli verklighet. Hindren inkluderar traditionella marknadsmisslyckanden, men även administrativa hinder av olika slag, samt hinder som beror på vanor, normer och andra sociala faktorer. För att klimatmålen ska kunna nås krävs styrmedel som adresserar dessa hinder. För var och en av lösningarna sammanställs och graderas de huvudsakliga hinder som i dag bromsar utvecklingen.

Steg 3: styrmedelsinventering
Visa

I steg tre undersöker vi om det finns styrmedel som adresserar de hinder som bromsar omställningen i olika sektorer. Här hämtas underlagen i huvudsak från Panorama, där uppdaterad information om dagens styrmedel i olika sektorer sammanställs. I den mån det behövs kompletteras informationen från Panorama med ytterligare detaljer från andra myndigheters analyser och sammanställningar. Bedömningen av hur väl de styrmedel som finns adresserar hindren för olika lösningar görs av vårt kansli, i samråd med andra myndigheter och experter.

Steg 4: effektbedömning
Visa

Slutligen, i steg fyra, uppskattar vi hur stor andel av varje lösning som kan realiseras till 2045, givet nuvarande förutsättningar och beslutad politik. Bedömningen i det sista steget görs av Rådet genom att väga samman resultat från tidigare utvärderingar samt på grundval av dialog med experter från myndigheter och representanter inom de berörda sektorerna.

Sammantaget ger detta en översiktlig bild av hur väl nuvarande och planerade styrmedel kommer att möjliggöra klimatomställningen i de olika sektorerna samt deras sammantagna effekt på utsläppen till 2045.

Ständig utveckling

Vår metod utvecklas ständigt och vi arbetar löpande med att uppdatera och utveckla vårt angreppsätt och analysmodell. Det görs genom en kontinuerlig diskussion och debatt med organisationer, forskare, experter och praktiker från alla delar av samhället.

Vi välkomnar en löpande dialog med en bredd av intressen och kompetenser. Har du frågor, kommentarer eller på annat sätt vill bidra, hör av dig till oss.

Kontaktpersoner

Eva Mineur: eva.mineur@klimatpolitiskaradet.se

Martin Flack: martin.flack@klimatpolitiskaradet.se

 

Rapport 2020

Den 12 mars 2020 överlämnade Klimatpolitiska rådet sin rapport för 2020 till regeringen. Rapporten innehåller Klimatpolitiska rådets bedömning av regeringens samlade politik och den klimatpolitiska handlingsplanen.

Läs rapporten

Panorama

Panorama är ett samarbetsverktyg som skyndar på Sveriges klimatomställning.
Läs mer och prova själv