Rapport 2022

Ladda ner rapporten

Klimatpolitiska rådets rapport 2022 (pdf)

Underlagsrapporter

Sammanfattning

FN:s klimatpanel, IPCC, konstaterar i sin sjätte utvärderingsrapport att den globala uppvärmningen nu uppgår till 1,1 grader, vilket ger påtagliga effekter i flera regioner i världen. Uppvärmningen kan öka till 1,5 grader redan under 2030-talet vilket ytterligare skulle öka risker för ekosystem och människor. De globala utsläppen av växthusgaser fortsätter att öka, trots att stora minskningar behövs för att nå målen i Parisavtalet.

Omställningen behöver accelerera

Större utsläppsminskningar krävs även i Sverige. Förutsättningarna för det är på flera sätt goda, och Sverige kan och bör ligga i framkant när det gäller att accelerera utvecklingen mot det fossilfria samhället. Klimatpolitiska rådet konstaterade i 2021 års rapport att klimatomställningen nått en ny mognad. Förnybar energi har i allt fler tillämpningar lägre kostnader än de fossilbaserade energikällorna, näringslivet ser allt fler möjligheter i fossilfri konkurrenskraft, en bred opinion uttrycker stöd för omställningen, och det finns ett starkare institutionellt ramverk för klimatet på nationell, europeisk och global nivå.

Det senaste året har på flera sätt förstärkt den bilden. EU arbetar med en reformagenda för att genomföra den gröna given och uppnå EU:s klimatmål, vilken är EU:s största lagstiftningspaket någonsin. Näringslivets ökade aktivitet syns inte minst i norra Sverige med några av Europas största industriinvesteringar i fossilfria energikällor och industriprocesser. Över hundra länder har satt upp mål om noll nettoutsläpp och vid FN:s klimatkonferens i Glasgow 2021 slöts nya överenskommelser som stärker möjligheterna att nå målen i Parisavtalet.

Det finns också uppenbara utmaningar. Krig i Europa och världen, geopolitiska osäkerheter, demokratins tillbakagång och försvagade internationella samarbeten riskerar att hämma global samverkan, nödvändiga politiska beslut och viktiga investeringar. Stora svängningar i energipriserna ger påfrestningar på företag och enskilda, vilket riskerar att försvaga stödet för klimatomställningen. Det parlamentariska läget i Sverige försvårar långsiktiga beslut och gemensamt ansvarstagande.

Vägen till noll nettoutsläpp är till stor del redan känd

Även om ingen vet exakt hur vägen mot noll nettoutsläpp kommer att se ut, går det att urskilja områden i omställningen som kommer att ha central betydelse. I såväl svenska som internationella studier återkommer, med vissa variationer, fyra sådana nyckelområden:

• effektivare energi- och resursanvändning
• fossilfri elektrifiering
• biomassa från skogs- och jordbruk
• upptag och lagring av koldioxid.

De allra flesta enskilda åtgärder som tar oss närmare nollutsläpp kan hänföras till något av dessa fyra nyckelområden. Det handlar om tekniska förändringar men lika mycket om förändrade institutioner, affärsmodeller och beteenden.

Visualiseringsverktyget Panorama, som Klimatpolitiska rådet har utvecklat i samarbete med Naturvårdsverket och Energimyndigheten, innehåller ett möjligt målscenario där dessa fyra nyckelområden, i en separat bearbetning, visar sig gemensamt kunna bidra till noll nettoutsläpp 2045. Även om de stora dragen kan antas vara ganska robusta är detta bara ett av flera möjliga scenarier. I praktiken kommer bidragens storlek och sammanhang att bero på både teknisk och ekonomisk utveckling och val av politiska strategier och styrmedel. De fyra nyckelområdena ska inte ses som isolerade från varandra utan utgör ett slags systemperspektiv. Det finns mängder av kopplingar dem emellan, exempelvis vad gäller skogens roll för naturligt upptag av koldioxid respektive produktion av biomassa.

Politiken har en nyckelroll

Att fasa ut alla fossila bränslen och minska utsläppen av växthusgaser till noll innebär en stor förändring av samhället. Vi använder ordet klimatomställning för att beteckna den förändringen. Klimatomställningen handlar om en transformation: att gå från en fossildriven till en fossilfr ekonomi som inte längre bidrar till global uppvärmning utan kan ge förutsättningar för hållbart välstånd och hållbar välfärd.

Världen har genomgått stora omställningar tidigare, som industrialiseringen och digitaliseringen som pågår just nu. Klimatomställningen kännetecknas av att den bygger på gemensamma politiska beslut, att den med historiska mått behöver ske snabbt och brett samt att konsekvenserna av att agera eller inte agera är globala. FN:s klimatkonvention och Parisavtalet anger en gemensam övergripande målsättning medan genomförandet till största delen vilar på världens länder genom nationellt beslutad politik. EU har ett gemensamt åtagande under Parisavtalet. De reformer som nu pågår inom EU innebär att fler politiska beslut som är relevanta för att nå klimatmålen kommer att tas gemensamt inom EU än vad som tidigare varit fallet.

Politiken har en avgörande roll för klimatomställningen, inte bara i att understödja nödvändigteknisk utveckling och prissätta utsläpp av växthusgaser, utan också i att underlätta och stödjabeteendeförändringar och bygga legitimitet för klimatomställning i olika delar av samhället. För att kunna genomföra transformationen till ett fossilfritt samhälle är det avgörande att målen  och omställningen har brett stöd bland allmänheten samt att den förda politiken uppfattas som legitim och rättvis för medborgarna. Den samlade politiken utgörs inte enbart av summan av lagar, regler och budgetposter. Det handlar om många aspekter av ledarskap, att formulera gemensamma mål, söka ett brett deltagande i samhället och att göra vägen mot målen begriplig och angelägen.

Regeringens styrning behöver förstärkas

Klimatomställningen i Sverige har i dag styrfart men politiken behöver stärkas för att accelerera omställningen så att klimatmålen uppnås. Det gäller inte minst hur regeringen nyttjar sina myndigheter.

Klimatomställningens fyra nyckelområden skär genom alla samhällssektorer vilket illustrerar att politiken behöver koordineras mellan olika nivåer, politikområden, departement och myndigheter. Regeringens klimatkollegium har förbättrat förutsättningarna för regeringens interna koordinering av politiken för att nå klimatmålen. För styrningen av regeringens myndigheter finns dock ingen motsvarande samordningsmekanism. Klimatpolitiska rådets analys av myndighetsstyrningen visar att myndigheterna ser ett behov av en bättre samordning mellan departementen och en konsekvent styrning från Regeringskansliet. Analysen visar också att myndigheterna inte uppfattar att klimatmålen och klimatlagen generellt är prioriterade i regeringens styrning.

Den rådande styrningen, inklusive den klimatpolitiska handlingsplanen och klimatkollegiet, kan ännu inte sägas utgöra det gemensamma strategiska sammanhang som många myndigheter efterfrågar och behöver för att kunna agera mer proaktivt och innovativt som pådrivare i klimatomställningen. Flera myndighetsföreträdare efterfrågar därför ett tydligare utpekat myndighetsansvar, långsiktiga uppdrag samt resurser för kompetensuppbyggnad och genomförande. Klimatpolitiska rådets bedömning är att det finns en outnyttjad potential i myndighetsstyrningen för ökad måluppfyllelse.

Nästa klimatpolitiska handlingsplan behöver vara en plan för acceleration

Den regering som tillträder efter höstens riksdagsval ska enligt klimatlagen presentera en klimatpolitisk handlingsplan för den kommande mandatperioden. En överväldigande majoritet av riksdagen står i dag bakom klimatlagen och klimatmålen. Denna breda politiska samsyn i riksdagen är en av Sveriges största tillgångar i den fortsatta klimatomställningen. Det vilar ett ansvar på alla ingående partier att vårda och bygga vidare på denna gemensamma bas. Oavsett vilken regering som tillträder kommer den att ställas inför frågan, inte om, utan hur klimatomställningen ska accelerera.

Tiden att åstadkomma detta är knapp. Efter den nuvarande planen återstår bara sex handlingsplaner innan Sverige ska ha nått noll nettoutsläpp av växthusgaser. Utsläppen av växthusgaser har så här långt minskat med omkring en tredjedel sedan 1990. Två tredjedelar återstår under perioden fram till 2045 och utsläppen behöver minska snabbare. Nästa klimatpolitiska handlingsplan behöver därför vara en plan för acceleration. Det gäller dels insatser som kan bidra till utsläppsminskningar i närtid så att 2030-målen nås, dels strategiska insatser som behöver genomföras nu för att skapa förutsättningar för fortsatt minskade utsläpp bortom 2030.

Rekommendationer

Baserat på analyser i denna och tidigare rapporter presenterar Klimatpolitiska rådet fem övergripande rekommendationer om inriktning och innehåll i nästa klimatpolitiska handlingsplan. De är utformade som fem prioriteringar, vilka konkretiseras och exemplifieras i ett antal punkter som delvis är av bredare karaktär och delvis kopplar till ett eller flera av de fyra nyckelområdena.

Förbättra styrningen av statliga myndigheter och samordningen mellan olika politikområden och beslutsnivåer.

Det klimatpolitiska ramverket syftar till att klimatfrågan ska genomsyra regeringens och riksdagens politik på alla områden. Denna uttalade ambition har ännu inte fått tillräckligt genomslag i regeringens styrning.

• Genomför en översyn av de mest klimatrelevanta samhällsmålen.
• Stärk koordineringen av myndigheternas bidrag till klimatomställningen.
• Ge ett stående uppdrag till relevanta myndigheter att bidra till den klimatpolitiska handlingsplanen.
• Inför ett tydligt myndighetsansvar för resurseffektivitet och cirkulär ekonomi.

Stärk målbild och styrmedel på viktiga områden.

Klimatpolitiska rådets uppföljning av den nuvarande klimatpolitiska handlingsplanen visar på flera viktiga enskilda insatser och tillsatta utredningar. Däremot går det trögt med genomförandet av mer genomgripande reformer. Analysen av omställningens nyckelområden visar på ett antal delområden där politiken behöver stärkas.

• Förstärk styrningen för ett transporteffektivt samhälle.
• Skärp styrmedlen för energieffektivisering.
• Skapa tydligare färdriktning och arbeta för större samsyn om skogens och jordbrukets klimatpolitiska roll.
• Höj ambitionen från fossilfritt till klimatneutralt jordbruk.

Skapa bättre förutsättningar för investeringar som bidrar till att klimatmålen nås.

Det är avgörande för klimatomställningen att både offentliga och privata investeringar inriktas mot fossilfria lösningar och inte låser fast samhället i ett fortsatt fossilberoende. Detta ställer krav på politiken att dels rikta offentliga investeringar i rätt riktning, dels bidra till gynnsamma förutsättningar för privata investeringar som leder till en fossilfri framtid.

• Se till att det finanspolitiska ramverket inte förhindrar nödvändiga klimatinvesteringar.
• Reformera skattesystemet med sikte på minskad klimatpåverkan och ökad resurseffektivitet.
• Se till att ambitionerna om snabbare och effektivare tillståndsprocesser får genomslag.
• Se över elnätsregleringen och regelverken för Svenska kraftnät.
• Expandera finansieringsmöjligheterna för investeringar som innebär negativa utsläpp.
• Skapa fungerande system för att dela risk med privata investerare.
• Använd offentlig upphandling för att skapa marknader för ny teknik.

Genomför ett brett kunskaps- och kompetenslyft för klimatomställningen.

En accelererad klimatomställning kräver nya kunskaper och kompetenser på en rad olika områden och nivåer i samhället. Det gäller bland annat specifika yrkeskompetenser i växande industrigrenar, inte minst kopplade till en omfattande elektrifiering, liksom omställningskompetenser i statliga myndigheter. Ett bredare kunskapslyft har också betydelse för att stärka stödet och drivkraften för klimatomställningen.

• Stärk kompetens och kapacitet i myndigheter och departement.
• Utveckla dialogen med universitet och högskolor om kompensförsörjning för klimatomställning.
• Öka möjligheterna och resurserna till yrkesutbildning och fortbildning inom områden som är kritiska för omställningen.
• Använd folkbildning och andra resurser för ett brett kunskapslyft om klimatomställningen.

Agera proaktivt, koordinerat och kraftfullt i EU.

Sveriges regering och myndigheter behöver ha tillräcklig kapacitet för att aktivt påverka och implementera beslut i EU. Det handlar om att koordinera den nationella politiken med EU:s nya mål och styrmedel och implementera alla nya EU-direktiv i tid och på ett ändamålsenligt sätt i svensk lagstiftning. Vidare behöver Sverige och svenska företag, regioner och kommuner ges bra förutsättningar att ta tillvara de möjligheter som EU-samarbetet erbjuder för klimatomställningen, exempelvis genom olika fonder och investeringsstöd. Det svenska ordförandeskapet i EU under våren 2023 innebär därtill en särskild utmaning och möjlighet att bidra till att genomföra EU:s klimatambitioner genom den gröna given.

• Säkerställ att Regeringskansliet och berörda myndigheter har tillräcklig kapacitet för att påverka och implementera EU:s gröna reformagenda.
• Förbered och nyttja det svenska ordförandeskapet för att driva på reformer som ger förutsättningar att uppnå EU:s klimatmål.
• Verka för att utsläppsbanorna inom EU:s nuvarande och kommande handelssystem sänks tillräckligt snabbt för att EU verkligen ska kunna nå noll utsläpp senast år 2050.