Rapport 2020

Rapportpresentation och överlämning till regeringen

Ladda ner rapporten

Klimatpolitiska rådets rapport 2020 (pdf)

Sammanfattning

Sveriges övergripande klimatmål är att senast år 2045 inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa nettoutsläpp. Det långsiktiga målet kompletteras med ett antal etappmål. Klimatmålen och klimatlagen utgör, tillsammans med Klimatpolitiska rådet, Sveriges klimatpolitiska ramverk vilket trädde i kraft den 1 januari 2018 efter att ha antagits av en bred majoritet i riksdagen. Klimatpolitiska rådets uppdrag är att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som riksdagen och regeringen har beslutat.

Befintlig politik räcker inte

Utsläppsminskningarna har bromsat in när de behöver accelerera. De största minskningarna av växthusgasutsläppen sedan 1990 skedde mellan 2003 och 2014 med en genomsnittlig årlig minskningstakt på drygt 2 procent. De fyra senaste åren (till och med 2018) har det gått långsammare och utsläppen har i genomsnitt minskat med mindre än 1 procent per år.

Redan innan det nuvarande klimatpolitiska ramverket beslutades hade Sverige ett etappmål att minska utsläppen av växthusgaser utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter med 40 procent till 2020. Detta mål kommer att uppnås, dock inte med enbart inhemska utsläppsminskningar vilket är den nuvarande regeringens ambition. Till en mindre del bedöms målet nås genom så kallade flexibla mekanismer, där svenska staten investerar i utsläppsminskande projekt i andra länder.

I regeringens klimatredovisning till riksdagen för 2019 omnämns 14 politiska beslut som fattats och trätt i kraft under året som gick. Dessa är inte tillräckliga för att Klimatpolitiska rådet ska ompröva sin bild av läget. Bedömningen i förra årets rapport kvarstår: De klimatpolitiska målen bortom 2020 kommer inte att nås med nuvarande förutsättningar och beslutad politik.

Jämfört med regeringens första klimatredovisning från 2018 innehåller den senaste redovisningen något fler bedömningar av vad besluten kan betyda för utsläppen av växthusgaser samt behov av ytterligare insatser. Trots det kan klimatredovisningen inte sägas uppfylla lagens krav i vad gäller beslutens betydelse för utvecklingen av utsläppen. I de flesta fall saknas effektbedömningar. I resterande fall redovisas någon form av effektbedömning men inte hur de är gjorda eller vilka antaganden de bygger på. Dessutom anger regeringen sina effektbedömningar i olika enheter och format, vilket gör det svårt att jämföra olika insatser, bedöma deras effektiviteten och den samlade effekten av de beslut som presenteras.

Bedömning av utsläppsutvecklingen och nuvarande politik

• Inget av målen i det klimatpolitiska ramverket bortom 2020 kommer att nås med nuvarande förutsättningar och beslutad politik.
• Sverige kommer att nå etappmålet till 2020 med viss användning av flexibla mekanismer.
• Klimatredovisningen för 2019 uppfyller inte klimatlagens krav på redovisning av vad besluten kan betyda för växthusgasutsläppen.

Regeringens klimatpolitiska handlingsplan

Enligt klimatlagen ska regeringen vart fjärde år, året efter ordinarie riksdagsval, ta fram en klimatpolitisk handlingsplan för de kommande fyra åren. Den första handlingsplanen överlämnades till riksdagen i form av en proposition den 18 december 2019. Det återstår därefter bara sex handlingsplaner av detta slag före 2045. Var och en av dem spelar därför stor roll.

Det ingår i Klimatpolitiska rådets uppdrag att bedöma regeringens handlingsplan. Vår bedömning sammanfattas i denna rapport och innehåller dels övergripande frågor om regeringens ledarskap, styrning och organisation av klimatarbetet, dels frågor om specifika styrmedel och deras effekter på utsläppsutvecklingen i olika sektorer.

Övergripande bedömning av handlingsplanen

• Klimatpolitiska rådet välkomnar att regeringen presenterat en bred handlingsplan med insatser i många olika sektorer, från lokal till internationell nivå.
• Den allvarligaste bristen är att regeringen inte redovisar i vilken grad de beslutade och aviserade insatserna i sina delar eller som helhet, bidrar till att klimatmålen kan nås. Därmed uppfyller inte handlingsplanen klimatlagens krav i detta avseende. Insatserna är därtill genomgående diffust beskrivna och saknar en tidplan för genomförande.

Att regeringen inte redovisar någon bedömning om huruvida handlingsplanen är tillräcklig eller vilken betydelse dess genomförande kan ha på växthusgasutsläppen betyder inte nödvändigtvis att planen får svag effekt. Det är dock anmärkningsvärt att den grundläggande frågan om politikens måluppfyllelse inte får någon uppmärksamhet.

För nya eller förändrade styrmedel bör regeringen eftersträva att uppskatta effekten på växthusgasutsläppens utveckling. För andra insatser, sådana som gäller ledarskap och styrning, är det mindre meningsfullt att försöka kvantifiera effekten på utsläppen av växthusgaser. Beroende på hur insatserna för ledarskap och styrning genomförs kan de bli viktiga för utsläppsminskningar på längre sikt. För denna typ av beslut bör regeringen kunna föra en kvalitativ diskussion om planens förväntade effekter.

Regeringen framhåller i handlingsplanen att om Sverige effektivt ska medverka till att begränsa den globala uppvärmningen till 1,5 grader behöver utsläppskurvan luta brant nedåt i närtid. Därför är det förvånande att det, enligt rådets bedömning, är mycket få punkter i handlingsplanen som kan ge nämnvärda tillkommande utsläppsminskningar under de fyra år som planen gäller, jämfört med redan beslutad politik. Främst är det en stegvis skärpt reduktionsplikt som kan ge sådana utsläppsminskningar. Aviserade utredningar om skärpta eller nya styrmedel kan börja få effekt först under nästa mandatperiod.

Klimatpolitiska rådets bedömning är att handlingsplanen kan förväntas ge en tillkommande utsläppsminskning på omkring 1–1,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter till år 2023 jämfört med den utveckling som skulle ha skett utan handlingsplanen. Det motsvarar 2–3 procent av utsläppen av växthusgaser i Sverige. Om planens ambitioner skulle förverkligas fullt ut inklusive bästa möjliga samverkan med övriga aktörer, och samtliga insatser bli genomförda på ett verkningsfullt sätt, skulle planen kunna få betydande effekt på längre sikt.

Klimatpolitiska rådet välkomnar att regeringen i handlingsplanen redovisar hur man anser att bedömningar och beslutade och aviserade insatser förhåller sig till rekommendationerna i Klimatpolitiska rådets rapport från 2019. Denna återkoppling är väsentlig för det klimatpolitiska ramverkets långsiktiga funktion.

Rekommendation

1. Konkretisera den klimatpolitiska handlingsplanen så att den blir en plan för handling med ansvarsfördelning, tidsättning och effektbedömning av varje insats och av helheten. Följ upp planen årligen i regeringens klimatredovisning.

Ledarskap och styrning

Den klimatpolitiska handlingsplanens brister speglar svagheter i regeringens organisation, processer och ledarskap för det klimatpolitiska arbetet. Regeringskansliets normala beredningsrutiner och nuvarande organisation framstår som otillräckliga för att regeringen ska kunna leva upp till klimatlagens övergripande ambition om att klimatet ska integreras i alla politikområden och arbetet utgå från de långsiktiga, tidssatta utsläppsmål som riksdagen fastställt. Den nuvarande ordningen, där Miljödepartementet bär det främsta ansvaret för att ta fram handlingsplanen, bidrar till att andra viktiga departement och myndigheter intar en reaktiv roll och att klimatmålen därmed får otillräckligt genomslag. Detta försvårar också prioriteringar och hantering av målkonflikter.

Klimatpolitiska rådet välkomnar att regeringen framhåller betydelsen av samverkan i hela samhället för att nå klimatmålen. Detta bör involvera alla olika aktörer, från nationell till regional och lokal nivå.

När det gäller samverkan med näringslivet nämner handlingsplanen de branschvisa färdplaner för fossilfri konkurrenskraft som arbetats fram inom initiativet Fossilfritt Sverige. Dessa färdplaner kan komma att spela en stor roll för att nå Sveriges klimatmål. Därför är det förvånande hur liten plats initiativet får när regeringen beskriver sitt arbete under de kommande fyra åren. Färdplanerna behöver nu gå in i en ny fas av genomförande.

Sammantaget behöver regeringens ledarskap och styrning stärkas för att driva klimatomställningen med tillräcklig kraft och hastighet.

Rekommendation

2. Stärk och bredda ansvaret för det klimatpolitiska arbetet i regeringen, förslagsvis genom en styrgrupp med ansvar för att implementera det klimatpolitiska ramverket med statsministern som ordförande.

3. Ge relevanta myndigheter ett stående uppdrag att föreslå insatser som bidrar till att klimatmålen nås inom utsatt tid, inklusive konsekvensutredda förslag till den klimatpolitiska handlingsplanen.

4. Stärk myndigheternas kompetens och kapacitet för att bedöma och följa upp effekterna av politiska insatser för att uppnå klimatmålen i syfte att lägga en solid grund för kontinuerligt lärande och vidareutveckling av politiken.

5. Se till att det klimatpolitiska ramverket och den klimatpolitiska handlingsplanen får lika starkt och tydligt genomslag i regeringens arbete som budgetpolitiken och det finanspolitiska ramverket.

6. Omsätt de branschvisa färdplaner som tagits fram inom initiativet Fossilfritt Sverige i handlingsplaner för stegvis genomförande, uppföljning och uppdatering, gemensamt mellan regeringen och respektive bransch.

Styrmedel

Förutsättningarna för klimatomställningen ser olika ut i olika sektorer, vilket också ställer olika krav på politik och styrmedel. Rådet har analyserat hur handlingsplanen behandlar möjligheter och hinder för klimatomställningen i fyra sektorer som tillsammans står för över 80 procent av Sveriges växthusgasutsläpp: vägtransporter, industri, jordbruk samt el och uppvärmning.

Vägtransporter
I rapporten från 2019 presenterade vi tio rekommendationer för fossilfria transporter. Regeringen tar i handlingsplanen flera steg i linje med dessa rekommendationer, bland annat genom att utreda ett stoppdatum för användning av fossila drivmedel. Men det finns ingen tidplan för de insatser som handlar om transporteffektivt samhälle och elektrifiering, vilket ökar risken för att omställningen likväl, genom reduktionsplikten, kommer att vila tungt på stora volymer importerade biodrivmedel. Detta innebär osäkerheter för både hållbarhet och ekonomi.

Rekommendation

7. Fastställ snarast en tidplan för aviserade insatser för ett mer transporteffektivt samhälle och snabbare elektrifiering, liksom för svensk produktion av hållbara, förnybara drivmedel, och avsätt nödvändiga resurser för genomförandet.

8. Påbörja omgående utredningsarbetet för en ny vägtrafikbeskattning så att reformen kan realiseras i takt med transportsystemets snabba förändring och ingå i den omfattande skattereform som regeringen hänvisar till.

Industri
Rådet välkomnar att regeringen betonar skärpningar av handelssystemet som det primära instrumentet för att minska industrins utsläpp. Det viktigaste är att minska antalet utsläppsrätter i linje med EU:s nya ambition om klimatneutralitet 2050. Kompletterande styrmedel kommer dock att behövas för att stimulera teknikutveckling och innovation och skapa rätt förutsättningar för hållbara investeringar, samt för att säkerställa att Sverige kan nå sitt övergripande nationella utsläppsmål till 2045. Här kan de färdplaner som tagits fram inom Fossilfritt Sverige spela en särskilt viktig roll men de behöver tydligare kopplas till regeringens övriga insatser och styrmedel för industrisektorn.

Rekommendation

9. Fortsätt att prioritera statliga utvecklingsmedel till fossilfria och konkurrenskraftiga industriprocesser som kan minska industrins utsläpp av växthusgaser.

10. Tydliggör hur förutsättningar och incitament kan skapas för att implementera och skala upp koldioxidavskiljning och lagring, vilket enligt dagens kunskapsläge ser ut att behövas för vissa utsläpp och för att bidra till negativa utsläpp (bio-CCS).

Jordbruk
Handlingsplanen innehåller få och otillräckliga förslag för att adressera jordbrukets klimatomställning, och regeringen intar ett mer defensivt förhållningssätt än aktörerna i sektorn.

Rekommendation

11. Stanna inte vid en ambition om ett ”fossiloberoende” jordbruk, utan utforma en tydligare
plan för att helt fasa ut fossila bränslen och kraftigt minska andra växthusgasutsläpp från jordbruket.

El och uppvärmning
Växthusgasutsläppen från elproduktion och uppvärmning är jämförelsevis låga i Sverige då de största energikällorna är bioenergi samt vatten-, kärn- och vindkraft. Nära hälften av utsläppen i sektorn kommer från förbränning av avfall, främst fossilbaserad plast. Handlingsplanen betonar att dessa utsläpp är den svåra, återstående utmaningen för att nå noll utsläpp av växthusgaser från sektorn och att detta måsta hanteras med insatser uppströms, som ökad användning av biobaserade material eller kemisk återvinning av plast. Handlingsplanens insatser är dock inte tillräckligt konkret beskrivna för att effekten av dem ska kunna bedömas.

Sektorsövergripande utmaningar
Rådets sektoranalys tydliggör också viktiga sektorsövergripande utmaningar för att klimatomställningen ska kunna realiseras. För hela den globala klimatomställningen är det exempelvis avgörande att uppnå en mer resurseffektiv och cirkulär ekonomi. Ett effektivare och mer cirkulärt nyttjande av insatsvaror och produkter minskar behovet av andra lösningar som är mer kostsamma för samhället.

Rekommendation

12. Utveckla politiken för att stimulera och stödja hushållens, företagens och den offentliga sektorns efterfrågan på utsläppsfria och mer resurseffektiva varor och tjänster inom alla sektorer.

Utöver detta framträder i analysen tre mer specifika utmaningar som avspeglas i samtliga sektorer och framstår som viktiga att hantera:

• Elsystemet behöver utvecklas så att elektrifiering kan ersätta fossil energi och fossilberoende industriprocesser.
• Efterfrågan på biobränslen och biobaserade material ökar samtidigt som hållbart producerad biomassa är en begränsad resurs.
• Långa och oförutsägbara tillståndsprocesser kan bromsa investeringar som är viktiga för klimatomställningen

Regeringens handlingsplan lyfter fram dessa och andra sektorsövergripande förutsättningar och utmaningar för klimatomställningen. Planen innehåller dock få konkreta, planerade insatser och aviserar istället generellt utredningar eller nya strategier. Det konkreta innehållet avgör vilka effekter dessa initiativ får. Hastigheten behöver vara hög och ledarskapet från regeringen tydligt.