Årsrapport 2019

Ladda ner rapporten

Klimatpolitiska rådets rapport 2019 (pdf)

Sammanfattning

Sveriges övergripande klimatmål är att nå noll nettoutsläpp av växthusgaser senast år 2045, och att därefter ha negativa nettoutsläpp. Detta långsiktiga mål kompletteras med ett antal etappmål.

Klimatmålen och det planerings- och uppföljningssystem som regleras i klimatlagen (2017:720) utgör, tillsammans med Klimatpolitiska rådet, Sveriges klimatpolitiska ramverk. Det trädde i kraft den 1 januari 2018 efter att ha antagits av en bred majoritet i riksdagen.

Klimatpolitiska rådets uppdrag är att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som riksdagen och regeringen har beslutat. För att utvärdera den samlade politiken använder rådet ett brett angreppssätt, där vi förhåller oss till olika politikområdens påverkan på växthusgasutsläppens utveckling. Utifrån detta breda perspektiv granskar vi den samlade politiken i två dimensioner: ledarskap och styrning samt styrmedel.

Med ledarskap och styrning avser vi den delen av politiken som handlar om mål, organisation och arbetssätt. Med styrmedel avser vi alla de beslut och politiska åtgärder som direkt påverkar medborgare, företag och civilsamhälle, såsom skatter och avgifter, regleringar, offentlig konsumtion och offentliga investeringar.

Utvecklingen går för långsamt

Sedan 1990 har Sveriges utsläpp av växthusgaser minskat med 26 procent. Minskningen skedde framför allt mellan år 2003 och 2014. Därefter har minskningen bromsat in, och 2017 var det tredje året i rad som utsläppen minskade med mindre än 1 procent. Den minskningstakten är alldeles för långsam för att ligga i linje med de klimatpolitiska målen, förutom det mål som ligger närmast i tiden: 2020. Minskningstakten skulle behöva accelerera till mellan 5 och 8 procent per år.

Utsläppsminskningen har bromsat in när den behöver accelerera. Varken det övergripande målet om noll nettoutsläpp eller etappmålen kommer att nås utan ytterligare politiska åtgärder.

Klimatlagen slår fast att regeringen varje år, inom ramen för budgetpropositionen, ska redovisa de klimatpolitiska beslut som har tagits under det gångna året. Den första klimatredovisningen överlämnades till riksdagen tillsammans med Budgetpropositionen 2019. Den saknar bedömningar om hur de beslut som redovisas kan påverka utsläppen. Regeringen konstaterade att det på flera områden behövs ytterligare politiska åtgärder, dock utan att precisera om, när och hur beslut om sådana åtgärder kan fattas. Den dåvarande övergångsregeringen motiverade detta med att de ansåg sig ha ett begränsat politiskt mandat. Detta ökar förväntningarna på regeringens fyråriga klimathandlingsplan som regeringen enligt klimatlagen ska presentera under 2019.

Klimatpolitiska rådet konstaterar att regeringens klimatredovisning endast delvis lever upp till kraven i § 4 i klimatlagen.

Transporterna och handelssystemet är kritiska områden

För att nå det långsiktiga målet är det avgörande att Sverige klarar etappmålen för 2030 och 2040, vilka omfattar de utsläpp som inte ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Alla sektorer räknas, men särskilt 2030-målet är starkt beroende av utvecklingen i transportsektorn eftersom inrikes transporter svarar för hälften av dessa utsläpp i dag. Mot denna bakgrund har Klimatpolitiska rådet i årets rapport valt att fördjupa analysen av klimatmålet för inrikes transporter i en temadel.

De sektorer som ingår i handelssystemet, det vill säga storskaliga industrianläggningar, el- och fjärrvärmeverk samt flygtrafik, svarar för nästan 40 procent av Sveriges utsläpp av växthusgaser. Dessa sektorer ingår i det övergripande svenska målet om noll nettoutsläpp 2045 men inte i de nationella etappmålen, eftersom handelssystemet regleras på EU-nivå. I dagsläget finns det inte någon styrning på EU-nivå för att utsläppen inom handelssystemet ska minska till noll i alla medlemsländer. Utsläppsutvecklingen i de berörda sektorerna är inte i linje med vad som krävs för att nå Sveriges mål om noll nettoutsläpp.

Övergripande rekommendationer

För att senast till 2045 ställa om samhället till noll nettoutsläpp behövs genomgripande samhälls­förändringar och en hög utvecklingstakt i hela samhället. Växthusgasutsläppen i Sverige har ur ett internationellt perspektiv minskat relativt mycket, men Klimatpolitiska rådet gör bedömningen att nuvarande politik inte är tillräckligt kraftfull för att nå de uppsatta målen.

Klimatpolitiska rådet har gjort flera observationer om den övergripande politiken. Utifrån detta väljer vi att i årets rapport särskilt lyfta fram sex rekommendationer till regeringen om den övergripande politiken för att nå klimatmålen.

Tre av dessa rekommendationer handlar om regeringens ledarskap och styrning:

• Klargör att noll nettoutsläpp innebär noll utsläpp i de flesta sektorer.
• Inkludera effekter på klimatmålen i alla konsekvensbedömningar i offentliga utredningar och regeringens propositioner. Nya styrmedel bör föregås av planer för uppföljning och utvärdering för att säkerställa hög klimatnytta och kostnadseffektivitet.
• Stimulera till brett engagemang och öka samordningen mellan olika initiativ. Alla samhällsaktörer behövs i omställningen: näringsliv, fackföreningar, kommuner och regioner, akademin, myndigheter och civilsamhälle.

De övriga tre rekommendationerna om den övergripande politiken handlar om generella och sektorsövergripande styrmedel. Sådana styrmedel är basen för en verkningsfull och kostnadseffektiv politik som låter aktörerna utveckla de bästa utsläppssnåla lösningarna. Generella styrmedel behöver ibland kompletteras med mer specifika styrmedel, vilket vi framför allt belyser i rapportens temadel om inrikes transporter.

När det gäller sektorsövergripande styrmedel lyfter Klimatpolitiska rådet fram följande tre rekommendationer till regeringen:

• Avskaffa de undantag i koldioxidbeskattningen som återstår för verksamheter utanför handelssystemet.
• Arbeta proaktivt inom EU för skärpningar av handelssystemet och använd kostnadseffektiva nationella styrmedel för minskade utsläpp från svenska anläggningar inom systemet.
• Inför lagstiftning som ger regeringen rätt att pröva etablering av verksamheter som motverkar möjligheterna att uppnå de nationella klimatmålen.

Tio rekommendationer för fossilfria transporter

Inrikes transporter står i dag för omkring en tredjedel av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser. Vägtrafiken står i sin tur för mer än 90 procent av transportsektorns utsläpp. Mellan 2010 och 2017 minskade transporternas utsläpp med knappt 20 procent, men minskningstakten är för långsam i förhållande till de beslutade utsläppsmålen. Preliminära siffror från Trafikverket indikerar också att växthusgasutsläppen från inrikes transporter ökade under 2018.

Transportsektorns betydelse för den svenska klimatomställningen understryks av att det är den enda sektorn med ett specifikt sektormål. Målet innebär att utsläppen från inrikes transporter ska minska med minst 70 procent senast till år 2030 jämfört med år 2010. Nuvarande förutsättningar och beslut bedöms enbart räcka till att minska utsläppen från dagens omkring 16 miljoner ton till 12–13 miljoner ton koldioxidekvivalenter till år 2030, eller med ungefär 35 procent jämfört med 2010. För att nå 2030-målet behöver utsläppen minska till under 6 miljoner ton. För att uppnå Sveriges övergripande klimatmål behöver transportsektorn vara helt fossilfri senast år 2045.

Med nuvarande förutsättningar och beslut kommer transportsektorn bara att nå halvvägs till målet att minska utsläppen med minst 70 procent till 2030. Det ställer krav på kraftfulla politiska åtgärder under denna mandatperiod.

Samtidigt som utsläppen av växthusgaser måste minska kraftigt under relativt kort tid kommer transportsystemet under samma period att påverkas av genomgripande globala trender: elektrifiering, automatisering samt nya tjänster och delningslösningar. Dessa trender skapar stora möjligheter till effektiva och fossilfria transporter, men de medför också risker. Det kan exempelvis uppstå en rekyleffekt i form av en ökad efterfrågan på transporter till följd av fallande marginalkostnader.

Det finns teknisk och ekonomisk potential att nå målet om 70 procent minskade utsläpp från inrikes transporter till år 2030. För att uppnå målet behövs betydande åtgärder utföras samtidigt inom tre områden: ett mer transporteffektivt samhälle, accelererad elektrifiering och en ökad andel bioenergi i effektivare fordon. Det viktigaste är att förstärka politiken för att uppnå ett mer transporteffektivt samhälle och snabbare elektrifiering. En successivt ökad andel biodrivmedel kommer dock att spela en stor roll även i fortsättningen.

Ledarskap och styrning för att uppnå klimatmålen för transportsektorn

Rådet finner att dagens transportpolitiska mål och deras tillämpning motverkar klimatmålen. Planerna för att uppnå transportsektorns klimatmål är otydliga, såväl inom regeringen som på myndighetsnivå. Detsamma gäller fördelningen av ansvar och arbetsuppgifter.

Planeringen av Sveriges infrastruktur baseras inte på att klimatmålen ska uppnås, utan på prognoser för ökad vägtrafik som inte är förenliga med 2030-målet. Prioriteringsordningen för investeringar i infrastruktur – den så kallade fyrstegsprincipen – tillämpas inte i praktiken. Städernas större möjligheter till mer effektiva transporter, såsom gång-, cykel- och kollektivtrafik, utnyttjas inte fullt ut.

Det är tveksamt om de transportpolitiska målen och regeringens processer för infrastruktur­planering lever upp till kraven i klimatlagens § 3, som säger att regeringens arbete ska utgå ifrån det långsiktiga, tidssatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt.

Klimatpolitiska rådet lägger därför fram fyra rekommendationer till regeringen om ledarskap och styrning inom transportområdet:

• Besluta om en tidsbestämd handlingsplan för att nå fossilfria transporter bortom 2030-målet.
• Gör de transportpolitiska målen förenliga med klimatmålen.
• Stärk regelverk och processer för samhällsplanering som minskar bilberoendet.
• Beakta skilda förutsättningar och utjämna negativa fördelningspolitiska effekter, till exempel mellan stad och landsbygd.

Skarpare styrmedel för fossilfria transporter

Rådet konstaterar att de nuvarande styrmedlen inom transportsektorn har bara delvis varit verkningsfulla. Styrningen mot ett transporteffektivt samhälle är för svag. Privat bilägande och privat bilkörning är i flera fall subventionerat på ett sätt som motverkar klimatmålen. De nationella styrmedlen för fordon är riktade mot nybilsförsäljning, med alltför svag effekt på hela fordonsflottan. Ambitionen för elektrifieringen är otydlig, och styrmedlen är otillräckliga. Det finns verkningsfulla styrmedel för att öka användningen av biodrivmedel, men inhemsk produktion har inte stimulerats tillräckligt.

Det finns också politik på transportområdet som har införts med andra syften och som motverkar transportsektorns utveckling mot fossilfrihet.

Klimatpolitiska rådet lägger fram sex rekommendationer till regeringen om styrmedlen på transportområdet:

• Förbered en reform av vägtrafikbeskattningen med utgångspunkt i ökad elektrifiering och användning av autonoma fordon som samtidigt främjar regional rättvisa.
• Sluta subventionera bilägande, bilkörning och parkering.
• Stärk kommunernas mandat och redskap för att främja fossilfria transporter.
• Påskynda elektrifieringen av vägtransporter i hela Sverige.
• Sätt ett stoppdatum för försäljning av fossila drivmedel.
• Öka styrningen mot mer klimateffektiva fordon.